MENSAGEM N� 627, DE 4 DE MAIO DE 2000.

Senhor Presidente do Senado Federal,

Comunico a Vossa Excel�ncia que, nos termos do par�grafo 1^o do artigo 66 da Constitui��o Federal, decidi vetar parcialmente o Projeto de Lei n^o 4, de 2000 – Complementar (n^o 18/99 – Complementar na C�mara dos Deputados), que "Estabelece normas de finan�as p�blicas voltadas para a responsabilidade na gest�o fiscal e d� outras provid�ncias".

Ouvidos, os Minist�rios do Planejamento, Or�amento e Gest�o e da Fazenda manifestaram-se pelo veto aos dispositivos a seguir transcritos:

Art. 3^o

"Art. 3^o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger� os respectivos Poderes e ser� devolvido para san��o at� o encerramento do primeiro per�odo da sess�o legislativa.

� 1^o Integrar� o projeto Anexo de Pol�tica Fiscal, em que ser�o estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de pol�tica fiscal a serem alcan�ados durante o per�odo de vig�ncia do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das pol�ticas econ�mica nacional e de desenvolvimento social.

� 2^o O projeto de que trata o caput ser� encaminhado ao Poder Legislativo at� o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo."

Raz�es do veto

"O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano plurianual dever� ser devolvido para san��o at� o encerramento do primeiro per�odo da sess�o legislativa, enquanto o � 2� obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, at� o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Isso representar� n�o s� um reduzido per�odo para a elabora��o dessa pe�a, por parte do Poder Executivo, como tamb�m para a sua aprecia��o pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfei�oamento metodol�gico e a sele��o criteriosa de programas e a��es priorit�rias de governo.

Ressalte-se que a elabora��o do plano plurianual � uma tarefa que se estende muito al�m dos limites do �rg�o de planejamento do governo, visto que mobiliza todos os �rg�os e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judici�rio. Al�m disso, o novo modelo de planejamento e gest�o das a��es, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos servi�os p�blicos, exige uma estreita integra��o do plano plurianual com o Or�amento da Uni�o e os planos das unidades da Federa��o.

Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do Presidente da Rep�blica, quando a Administra��o P�blica sofre as naturais dificuldades decorrentes da mudan�a de governo e a necessidade de forma��o de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os servi�os e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elabora��o do plano.

Ademais, a fixa��o de mesma data para que a Uni�o, os Estados e os Munic�pios encaminhem, ao Poder Legislativo, o referido projeto de lei complementar n�o leva em considera��o a complexidade, as peculiaridades e as necessidades de cada ente da Federa��o, inclusive os pequenos munic�pios.

Por outro lado, o veto dos prazos constantes do dispositivo traz consigo a supress�o do Anexo de Pol�tica Fiscal, a qual n�o ocasiona preju�zo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei de diretrizes or�ament�rias j� prev� a apresenta��o de Anexo de Metas Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco vari�veis - receitas, despesas, resultados nominal e prim�rio e d�vida p�blica -, para tr�s anos, especificadas em valores correntes e constantes.

Diante do exposto, prop�e-se veto ao art. 3^o, e respectivos par�grafos, por contrariar o interesse p�blico."

Al�nea "c" do inciso I do art. 4^o

"Art. 4^o .................................................................

I - .........................................................................

.............................................................................

c) par�metros para os Poderes e �rg�os referidos no art. 20, com vistas � fixa��o, no projeto de lei or�ament�ria, dos montantes relativos a despesas com pessoal e a outras despesas correntes, inclusive servi�os de terceiros, com base na receita corrente l�quida;"

Raz�es do veto

"A estrutura or�ament�ria est� concebida de maneira a propiciar a integra��o entre o plano plurianual e a lei or�ament�ria anual, sendo o programa o elo de liga��o entre os instrumentos de planejamento e de aloca��o de recursos p�blicos.

Nesse sentido, deve-se dar �nfase � realiza��o das a��es, representadas pelos projetos, atividades e opera��es especiais, com vistas ao alcance dos objetivos estabelecidos nos programas.

Dessa forma, estabelecer a priori par�metros para a fixa��o de despesas, segundo a sua natureza de gasto, sem levar em considera��o as prioridades da programa��o a ser atendida, contraria o interesse p�blico, por inflexibilizar a aloca��o dos recursos, dificultando o atendimento das demandas da sociedade.

Por essa raz�o, prop�e-se veto ao dispositivo em quest�o."

Al�nea "d" do inciso I do art. 4^o

"Art. 4^o ................................................................

I - ........................................................................

..........................................................................

d) destina��o de recursos provenientes das opera��es de cr�dito, inclusive por antecipa��o de receita;"

Raz�es do veto

"As opera��es de cr�dito por antecipa��o de receita t�m como objetivo legal a recomposi��o moment�nea do fluxo de caixa global do �rg�o ou da entidade. Assim, n�o existe a possibilidade de indicar, com anteced�ncia, a destina��o dos recursos provenientes dessas opera��es.

Nessa mesma linha de racioc�nio, o dispositivo mostra-se d�bio, com rela��o �s demais opera��es de cr�dito, uma vez que ao se referir � "destina��o dos recursos" n�o especificou qual a classifica��o da despesa or�ament�ria que deveria ser considerada, se por fun��es ou por categorias econ�micas, dentre outras.

Assim, por contrariar o interesse p�blico, os Minist�rios do Planejamento, Or�amento e Gest�o e da Fazenda prop�em veto � referida al�nea."

Inciso II do art. 4^o

"Art. 4^o ..................................................................

............................................................................

II - estabelecer�, para efeito de ado��o das medidas especificadas nas al�neas deste inciso, limite referencial para o montante das despesas com juros, com base em percentual da receita corrente l�quida, apurado na forma do � 3^o do art. 2^o, que, se excedido, implicar�:

a) veda��o da realiza��o de novas opera��es de cr�dito, ressalvadas as realizadas com a finalidade de pagamento de juros, as opera��es por antecipa��o de receita e as relativas ao refinanciamento da d�vida;

b) obten��o de resultado prim�rio necess�rio � redu��o do montante da d�vida e das despesas com juros, dentre outras medidas;"

Raz�es do veto

"O projeto de lei complementar prev� a fixa��o de limites para a d�vida consolidada de cada esfera de governo bem como a defini��o no �mbito da lei de diretrizes or�ament�rias de metas de super�vit prim�rio a cada exerc�cio.

Saliente-se que h�, ainda, disciplina dos limites da d�vida p�blica e san��es decorrentes de sua inobserv�ncia, at� com expressa determina��o de se considerar na d�vida consolidada os valores dos precat�rios judiciais doravante inclu�dos nos or�amentos e n�o pagos.

Dessa forma, afigura-se redundante a fixa��o de limites adicionais para a despesa com juros nominais.

Adicionalmente, o princ�pio que norteia o estabelecimento, no projeto de lei complementar, de limites para a d�vida � a manuten��o do n�vel de endividamento p�blico em patamar razo�vel. As d�vidas antigas e os juros devem continuar sendo pagos, pois, caso contr�rio, haveria quebra de contratos, atitude inadmiss�vel em regime de direito democr�tico. Contudo, a introdu��o de limite para despesas com juros, ainda que com car�ter referencial, suscitaria a interpreta��o de que o objetivo seria o n�o pagamento de juros, o que apresenta car�ter bastante distinto, sen�o oposto, � t�nica do projeto de lei complementar.

Por esses motivos, sugere-se oposi��o de veto ao referido inciso, e respectivas al�neas, por contrariar o interesse p�blico."

Inciso III do art. 4^o

"Art. 4^o ...................................................................

...............................................................................

III - definir� limites e condi��es para a expans�o das despesas obrigat�rias de car�ter continuado referidas no art. 17."

Raz�es do veto

"O art. 17 do projeto de lei complementar j� estabelece as regras para a expans�o das despesas obrigat�rias de car�ter continuado. Por outro lado, se as despesas j� foram legalmente definidas como sendo "obrigat�rias", n�o h� que se estabelecer limites e condi��es para a sua expans�o. Portanto, em face da contradi��o que apresenta a reda��o do dispositivo em quest�o, sugere-se oposi��o de veto a ele, por contrariar o interesse p�blico."

Al�nea "a" do inciso III do art. 5^o

"Art. 5^o ........................................................................

....................................................................................

III - ..............................................................................

a) pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa ao final do exerc�cio, nos termos do art. 41;"

Raz�es do veto

"O dispositivo n�o respeita o princ�pio que deve nortear a introdu��o de reserva de conting�ncia na proposta or�ament�ria: a prud�ncia. A reserva de conting�ncia deve representar prote��o contra riscos e passivos contingentes capazes de amea�ar o equil�brio or�ament�rio e, como tal, destinar-se a gastos novos, imprevistos.

Ao prever a cobertura de despesas que n�o foram contempladas no per�odo anterior por insufici�ncia de disponibilidade financeira, o dispositivo fere o princ�pio em que se assenta a reserva de conting�ncia, que nenhuma rela��o possui com o conceito de saldo financeiro. Al�m disso, o dispositivo apresenta-se flagrantemente contr�rio � responsabilidade fiscal, na medida em que pressup�e a execu��o de despesas acima das disponibilidades financeiras do exerc�cio.

Ademais, sendo a proposta or�ament�ria encaminhada ao Poder Legislativo quatro meses antes de encerrado o exerc�cio financeiro, tornar-se-ia imposs�vel prever o montante das despesas que seriam executadas sem a correspondente cobertura financeira.

Al�m das raz�es acima, o aludido dispositivo contraria outras disposi��es do presente projeto de lei complementar, que determinam a obten��o de super�vits prim�rio e nominal e disp�em sobre a compatibiliza��o entre receita e despesa.

Por esses motivos, sugere-se oposi��o de veto � referida al�nea por ser contr�ria ao interesse p�blico."

� 7^o do art. 5^o

"Art. 5^o .....................................................................

................................................................................

� 7^o O projeto de lei or�ament�ria anual ser� encaminhado ao Poder Legislativo at� o dia quinze de agosto de cada ano."

Raz�es do veto

"A Constitui��o Federal, no � 2� do art. 35 do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias, determina que, at� a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, � 9�, I e II, o projeto de lei or�ament�ria da Uni�o seja encaminhado at� quatro meses antes do encerramento do exerc�cio financeiro. Estados e Munic�pios possuem prazos de encaminhamento que s�o determinados, respectivamente, pelas Constitui��es Estaduais e pelas Leis Org�nicas Municipais.

A fixa��o de uma mesma data para que a Uni�o, os Estados e os Munic�pios encaminhem, ao Poder Legislativo, o projeto de lei or�ament�ria anual contraria o interesse p�blico, na medida em que n�o leva em considera��o a complexidade, as particularidades e as necessidades de cada ente da Federa��o, inclusive os pequenos munic�pios.

Al�m disso, a fixa��o de uma mesma data n�o considera a depend�ncia de informa��es entre esses entes, principalmente quanto � estimativa de receita, que historicamente tem sido respons�vel pela preced�ncia da Uni�o na elabora��o do projeto de lei or�ament�ria.

Por esse motivo, sugere-se oposi��o de veto ao referido par�grafo."

Art. 6^o

"Art. 6^o Se o or�amento n�o for sancionado at� o final do exerc�cio de seu encaminhamento ao Poder Legislativo, sua programa��o poder� ser executada, at� o limite de dois doze avos do total de cada dota��o, observadas as condi��es constantes da lei de diretrizes or�ament�rias."

Raz�es do veto

"Parcela significativa da despesa or�ament�ria n�o tem sua execu��o sob a forma de duod�cimos ao longo do exerc�cio financeiro. Assim, a autoriza��o para a execu��o, sem exce��o, de apenas dois doze avos do total de cada dota��o, constante do projeto de lei or�ament�ria, caso n�o seja ele sancionado at� o final do exerc�cio de seu encaminhamento ao Poder Legislativo, poder� trazer s�rios transtornos � Administra��o P�blica, principalmente no que tange ao pagamento de sal�rios, aposentadorias, ao servi�o da d�vida e as transfer�ncias constitucionais a Estados e Munic�pios.

Por outro lado, tal comando tem sido regulamentado pela lei de diretrizes or�ament�rias, que proporciona maior dinamismo e flexibilidade em suas disposi��es.

Na aus�ncia de excepcionalidade, o dispositivo � contr�rio ao interesse p�blico, raz�o pela qual sugere-se oposi��o de veto, no prop�sito de que o assunto possa ser tratado de forma adequada na lei de diretrizes or�ament�rias."

� 6^o do art. 20

"Art. 20 ......................................................................

..................................................................................

� 6^o Somente ser� aplicada a reparti��o dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes or�ament�rias n�o disponha de forma diferente."

Raz�es do veto

"A possibilidade de que os limites de despesas de pessoal dos Poderes e �rg�os possam ser alterados na lei de diretrizes or�ament�rias poder� resultar em demandas ou incentivo, especialmente no �mbito dos Estados e Munic�pios, para que os gastos com pessoal e encargos sociais de determinado Poder ou �rg�o sejam ampliados em detrimento de outros, visto que o limite global do ente da Federa��o � fixado na Lei Complementar.

Desse modo, afigura-se prejudicado o objetivo da lei complementar em estabelecer limites efetivos de gastos de pessoal aos tr�s Poderes.

Na linha desse entendimento, o dispositivo contraria o interesse p�blico, motivo pelo qual sugere-se a oposi��o de veto."

Inciso III do � 3^o do art. 32

"Art. 32 .........................................................................

......................................................................................

� 3^o ..............................................................................

.....................................................................................

III – equiparam-se a despesa de capital as de custeio dela decorrentes, bem como as destinadas � capacita��o de servidores nas atividades-fim das �reas de educa��o, sa�de, assist�ncia social e seguran�a."

Raz�es do veto

"N�o � poss�vel precisar o que seja "despesas de custeio decorrentes de despesas de capital". Dependendo da interpreta��o, poder-se-ia chegar ao extremo de considerar que todas as despesas de manuten��o e funcionamento s�o decorrentes da exist�ncia anterior de despesas de capital, como, por exemplo, a constru��o de uma escola, de uma estrada ou de um hospital.

Por outro lado, ao caracterizar como despesas de capital as de custeio delas decorrentes, entende-se que o projeto de lei complementar extrapola as disposi��es do art. 167, inciso III, da Constitui��o Federal, que n�o d� margem a interpreta��o extensiva.

Por essas raz�es, sugere-se oposi��o de veto a este dispositivo, por inconstitucionalidade."

� 3^o do art. 40

"Art. 40 .........................................................

......................................................................

� 3^o Ser� cobrada comiss�o pela garantia prestada, na forma de percentual sobre o valor garantido, e exigido o ressarcimento das despesas efetuadas pelo garantidor � conta da opera��o."

Raz�es do veto

"Tradicionalmente, por for�a de norma estatut�ria as ag�ncias multilaterais de cr�dito exigem aval da Uni�o em opera��es com Estados e Munic�pios destinadas a financiamento de projetos sociais e de infra-estrutura.

Portanto, a exig�ncia de cobran�a de comiss�o pela garantia prestada elevaria o custo das opera��es para os Estados e Munic�pios que as contratassem. Assim, ainda que seja procedimento usual no mercado financeiro, entende-se que o dispositivo contraria o interesse p�blico da Federa��o, cujo princ�pio � a solidariedade e o equil�brio federativo, uma vez que o interesse da Uni�o est� resguardado pela exig�ncia de contragarantia.

Por esta raz�o, sugere-se oposi��o de veto ao dispositivo."

� 4^o do art. 40

"Art. 40 .........................................................

......................................................................

� 4^o A falta de ressarcimento dos valores honrados, por mais de sessenta dias a partir da data de pagamento, importar� na execu��o da contragarantia, com os valores atualizados."

Raz�es do veto

"O Tesouro Nacional tem garantido, por contrato, a imediata liberdade de a��o para promover o bloqueio das transfer�ncias e a liquida��o de pend�ncias em caso de falta de pagamento � Uni�o, agindo com a tempestividade necess�ria.

A altera��o do prazo para execu��o da contragarantia para sessenta dias, al�m de modificar os contratos a serem firmados, cria dificuldades para manter os entes avalizados em posi��o corrente, o que contraria o interesse p�blico.

Por esse motivo, sugere-se oposi��o de veto ao referido par�grafo."

Art. 41

"Art. 41. Observados os limites globais de empenho e movimenta��o financeira, ser�o inscritas em Restos a Pagar:

I - as despesas legalmente empenhadas e liquidadas, mas n�o pagas no exerc�cio;

II - as despesas empenhadas e n�o liquidadas que correspondam a compromissos efetivamente assumidos em virtude de:

a) normas legais e contratos administrativos;

b) conv�nio, ajuste, acordo ou cong�nere, com outro ente da Federa��o, j� assinado, publicado e em andamento.

� 1^o Considera-se em andamento o conv�nio, ajuste, acordo ou cong�nere cujo objeto esteja sendo alcan�ado no todo ou em parte.

� 2^o Ap�s deduzido de suas disponibilidades de caixa o montante das inscri��es realizadas na forma dos incisos I e II do caput, o Poder ou �rg�o referidos no art. 20 poder� inscrever as demais despesas empenhadas, at� o limite do saldo remanescente.

� 3^o Os empenhos n�o liquidados e n�o inscritos ser�o cancelados."

Raz�es do veto

"A exemplo de v�rios outros limites e restri��es contidos no projeto de lei complementar, o sentido original da introdu��o de uma regra para Restos a Pagar era promover o equil�brio entre as aspira��es da sociedade e os recursos que esta coloca � disposi��o do governo, evitando d�ficits imoderados e reiterados. Neste intuito, os Restos a Pagar deveriam ficar limitados �s disponibilidades de caixa como forma de n�o transferir despesa de um exerc�cio para outro sem a correspondente fonte de despesa.

A reda��o final do dispositivo, no entanto, n�o manteve esse sentido original que se assentava na restri��o b�sica de contrapartida entre a disponibilidade financeira e a autoriza��o or�ament�ria. O dispositivo permite, primeiro, inscrever em Restos a Pagar v�rias despesas para, apenas depois, condicionar a inscri��o das demais � exist�ncia de recursos em caixa. Tal pr�tica fere o princ�pio do equil�brio fiscal, pois faz com que sejam assumidos compromissos sem a disponibilidade financeira necess�ria para sald�-los, cria transtornos para a execu��o do or�amento e, finalmente, ocasiona o crescimento de Restos a Pagar que eq�ivale, em termos financeiros, a crescimento de d�vida p�blica.

Assim, sugere-se oposi��o de veto a este dispositivo por ser contr�rio ao interesse p�blico."

Al�nea "a" do inciso II do art. 63

"Art. 63 ....................................................................

.................................................................................

II -.............................................................................

a) o Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria;"

Raz�es do veto

"O � 3^o do art. 165 da Constitui��o Federal estabelece que o "relat�rio resumido da execu��o or�ament�ria" ser� publicado "at� trinta dias ap�s o encerramento de cada bimestre".

Assim, n�o obstante o m�rito da proposta, no sentido de criar condi��es mais flex�veis para pequenos munic�pios, a faculdade concedida aos munic�pios com popula��o inferior a cinq�enta mil habitantes, para a publica��o semestral do referido relat�rio, vai de encontro � norma constitucional, raz�o pela qual prop�e-se veto ao dispositivo."

Ademais, o Minist�rio da Educa��o manifestou-se pelo veto ao dispositivo a seguir transcrito:

Inciso II do � 1^o do art. 25

Art. 25. ............................................................

� 1^o ................................................................

.......................................................................

II - formaliza��o por meio de conv�nio;"

Raz�es do veto

"O estabelecimento desta exig�ncia em lei complementar compromete importantes programas de responsabilidade deste Minist�rio, onde a elimina��o da figura do conv�nio proporcionou not�vel avan�o quantitativo e qualitativo.

O Programa Nacional de Alimenta��o Escolar e o Programa Dinheiro Direto na Escola atingiram grau de descentraliza��o sem precedentes na hist�ria, a partir da edi��o da Medida Provis�ria hoje vigente sob o n^o 1.979-17, de 6 de abril de 2000.

Com base naquela medida provis�ria, os recursos destinados aos dois programas constituem assist�ncia financeira de car�ter suplementar, calculada com base nos par�metros fixados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educa��o - FNDE, e s�o transferidos automaticamente pela Secretaria Executiva desse �rg�o aos Estados, Munic�pios e unidades executoras de escolas p�blicas, sem a necessidade de conv�nio, ajuste ou contrato.

Tal sistem�tica � fundamental para que o primeiro programa atinja mais de cinco mil munic�pios e o segundo mais de sessenta mil unidades executoras, ambos com excelentes indicadores de retorno social dos recursos aplicados.

Da mesma forma, a complementa��o da Uni�o aos Fundos de Manuten��o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valoriza��o do Magist�rio � transferida automaticamente para as unidades da Federa��o, onde o valor por aluno � inferior ao m�nimo nacional fixado em ato do Presidente da Rep�blica.

Al�m dos casos concretos acima relatados, a exig�ncia de conv�nio em lei complementar inviabiliza futuras experi�ncias de simplifica��o de procedimentos no �mbito da Administra��o P�blica, em programas onde aquele instrumento mostra-se progressivamente dispens�vel ou substitu�vel por outros mais modernos e eficazes.

Considerando a possibilidade de restabelecimento da exig�ncia de conv�nio para as transfer�ncias volunt�rias anualmente e com as devidas exce��es, na lei de diretrizes or�ament�rias, � de todo recomend�vel a supress�o do dispositivo em tela, por tratar-se de norma que contraria o interesse p�blico."

Estas, Senhor Presidente, as raz�es que me levaram a vetar em parte o projeto em causa, as quais ora submeto � elevada aprecia��o dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

Bras�lia, 4 de maio de 2000.